მთავარი პოლიტიკა რატომ აკრიტიკებენ თბილისის განაშენიანებას უცხოელი სპეციალისტები?!

რატომ აკრიტიკებენ თბილისის განაშენიანებას უცხოელი სპეციალისტები?!

993
0
გაზიარება

რატომ იღებენ დისკრეციულ გადაწყვეტილებებს საქართველოს საჯარო სამსახურებში? _ ამ საკითხს ადმინისტრაციულ მეცნიერებათა ინსტიტუტმა სპეციალური ფორუმი მიუძღვნა. თბილისის მერიის არქიტექტურის სამსახურის მაგალითზე ჩინოვნიკების თვითნებური გადაწყვეტილებების მიზეზებზე სპეციალისტებმა იმსჯელეს. ქართველი და უცხოელი ექსპერტები გამოსავალს განათლების ამაღლებასა და საკანონმდებლო ბაზის დახვეწაში ხედავენ, რათა საქართველომ ევროკავშირის წინაშე აღებული ვალდებულებები შეასრულოს.

„ქრონიკა+“ ქართველ და უცხოელ სპეციალისტებს ესაუბრება.

ვახტანგ ჯოხაძე _ არქიტექტორი, ურბანისტი:

_ ჩვენ, შეიძლება, ინდივიდუალურად განვსაზღვროთ საცხოვრებელი სახლი, მაგრამ არქიტექტურამ მას შეიძლება, ძალიან ბევრი ფორმა მისცეს, ბევრი განსხვავებული დამატებითი ფუნქცია, ტექტონიკა, სტრუქტურა და, საერთოდ, მასში ცხოვრების წესი განსხვავებული ჩადოს. როდესაც ვსაუბრობთ არქიტექტურულ რეგულაციაზე, აქ დისკრეციული უფლებამოსილება ერთ-ერთი ძალიან სერიოზული გამოწვევაა. წარმოგიდგენთ რამდენიმე მაგალითს, რასაც ქალაქ თბილისის არქიტექტურის სამსახური ახორციელებს, ეს არის მიწათსარგებლობის რეგულირება და ქალაქის არქიტექტურული იერსახის რეგულირება. რატომ არქიტექტურის სამსახური? გარდა იმისა, რომ მე არქიტექტურის სამსახურში ვმუშაობდი და ეს ჩემი გამოცდილებაა, მას ძალიან დიდი პასუხისმგებლობა აკისრია _ იზრუნოს ქალაქის წინაშე განვითარების დაგეგმვაზე, საზოგადოებისთვის მისაღებ განვითარებაზე _ იქნება ეს მაკრომასშტაბებში თუ ცალკეულ არქიტეტურულ ობიექტებზე მსჯელობისას. შესაბამისად, არქიტექტურის სამსახურის მიმართ საჯარო ინტერესი ძალიან მაღალია და სტატისტიკა გვიჩვენებს, რომ ყოველწლიურად ადმინისტრაციული საქმიანობის, დაახლოებით, 70% არქიტექტურის სამსახურზე მოდის. ადვილად წარმოსადგენია, ამ წარმოების პროცესში რამდენად დიდია მათ შორის სადავო საქმეები. დისკრეცია სამოქალაქო ენაზე არის საკუთარი შეხედულებისამებრ საკითხის გადაწყვეტა, ხოლო სპეციფიკური განმარტებით, ეს არის კანონის მიერ დადგენილი შესაძლო გადაწყვეტილებებიდან ყველაზე მიზანშეწონილისა და საუკეთესოს არჩევა.

_ ეს დისკრეციაა თუ თვითნებობა?

_ ვფიქრობ, თვითნებობა, რომელიც სერიოზული გამოწვევაა არქიტექტურის, და არა მარტო ამ სამსახურისთვის მუნიციპალიტეტების დონეზე. პირველი ამ განსხვავებული მიდგომების წყებაში, რომელიც მათი საქმიანობის შედეგად გვხვდება, ეს არის ქალაქგეგმარების საკითხები. შემთხვევა, რომლის მონაწილე თავად გახლდით, არის ერთი და იმავე საკითხისადმი განსხვავებული მიდგომებისა და დისკრეციული უფლებამოსილების გამოყენების ძალიან კარგი მაგალითი: მესაკუთრემ მოითხოვა ზონის ფარგლებში, კანონით დადგენილი წესით მშენებლობისთვის პირობების აღება. თავდაპირველად მას უარი უთხრეს, რომელსაც საფუძვლად დაედო ორი გარემოება: ერთი იყო სამართლებრივი, მასზე ვრცელდებოდა შემზღუდველი ზონა და მეორე იყო ფაქტობრივი რთული რელიეფი. რთული რელიეფი რამდენად იყო შემზღუდველი, ეს გაუგებარია, იმიტომ, რომ თბილისის განაშენიანების წესები პირდაპირ ახალისებს რთულ რელიეფზე მშენებლობას, განსაკუთრებით ტერასული საცხოვრებლის მშენებლობას, როგორც ისტორიულად განპირობებული არქეტიპი და ქალაქის არქიტექტურული განვითარების სახე. როდესაც გარკვეული პერიოდის შემდგომ შემზღუდავი ზონა მოიხსნა, მან ისევ მოითხოვა მშენებლობის ნებართვის მიღება და სამსახურმა უკვე დადებითად გადაწყვიტა საქმე. როგორც საქმის მასალებიდან ირკვევა, გაითვალისიწინა, რომ რთული რელიეფი დაპროექტების ამოცანაა და არამც და არამც ნებართვის გაცემის საფუძველი, ან წინაპირობა. პროექტის სტადიაზე უკვე სამსახურმა მესაკუთრისგან მოითხოვა, ფაქტობრივად, არსებულ გზაზე, რომელიც საჯარო სივრცის ნაწილია, სამანქანო გზა და რომლითაც იგი ყოველდღიურად სარგებლობს. საზოგადოებრივი სივრცის განმკარგველი ორგანოსგან ამ გზაზე მოითხოვა თანხმობა, რომ ამ მისასვლელით ესარგებლა საკუთარ ნაკვეთამდე, მანამდე მან პროექტის შეთანხმებაზე უარი განაცხადა. ეს არქიტექტურის სამსახურში წმინდა წყლის არასწორი პრაქტიკაა, მაგრამ უფრო მნიშვნელოვანია, რაც მერე ხდება _ ქონების მართვის სააგენტო, ანუ საზოგადოებრივი სივრცის განმკარგველი სამსახური, ისევ მიმართავს არქიტექტურის სამსახურს, რომ ქონების განკარგვაზე დასკვნა მიიღოს. არქიტექტურის სამსახური აქ უკვე პოზიციას აფიქსირებს, რომ მას არ მიაჩნია მიზანშეწონილად განიკარგოს ეს ქონება მისასვლელისთვის. მიზანშეწონილად არ მიაჩნია _ ეს არის გადაწყვეტილების ერთადერთი დასაბუთებული ტექსტი. საფუძველში მითითებულია აბსოლუტურად სხვა საკანონმდებლო ჩარჩო, თუმცა მიზანშეწონილობა რის საფუძველზეა განსაზღვრული, ეს საერთოდ არ არის მითითებული. ეს არის ერთგვარი ჯადოსნური სიტყვა არქიტექტურის სამსახურის პრაქტიკაში, რომლითაც ხშირად „ასაბუთებს“ თავის გადაწყვეტილებებს. ეს არის შემთხვევა, როდესაც სამი სამართლებრივი შეუთავსებლობა გვაქვს: პირველი _ თავის დროზე, პირობებში გათავლისწინებული და ჩადებული არ იყო, როდესაც მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობები გაიცა. მეორე _ ეს არის არათანაბარი და განსხვავებული მიდგომა ერთი და იმავე საკითხის მიმართ, ერთი და იმავე სამსახურის მხრიდან. ბუნებრივია, ეს არაპროგნოზირებადი ქმედებაა, სადაც არ არის დაზღვეული კანონის ფარგლებში მოთხოვნილი კანონიერი შედეგის მიღწევისთვის, პირმა მიიღოს დროული და ადეკვატური პასუხი.

_ როგორ ფიქრობთ, უფლებამოსილების ერთმანეთში აღრევა ხომ არ ხდება?

_ სამწუხაროდ, ეს ასევე ხშირია ადმინისტრაციული ორგანოების პრაქტიკაში. აქ განვიხილავთ ოთხ ორგანოს: არქიტექტურის სამსახურს; მერიის სათათბირო ორგანოს _ საბჭოს; თავად მერის, როგორც უფლებამოსილ, აღმასრულებელ პირს და საკრებულოს. ხშირია შემთხვევა, როდესაც ერთი ორგანო განცხადების ფარგლებში მსჯელობს და იმ გარემოებებზე დაყრდნობით იღებს გადაწყვეტილებებს, რაც არც მოთხოვნის საგანს წარმოადგენს და არც დისკრეციული უფლებამოსილების ნაწილს. შემდეგი მაგალითია ნორმატიული სამშენებლო ნორმების გადამეტება _ მარტივად რომ ვთქვა, ყბადაღბული #2 კოეფიციენტი თბილისში, რომლითაც ძალიან ბევრი დეველოპმენტის წარმომადგენელი ბოროტად სარგებლობს. მოითხოვა კოეფიციენტის წარდგენა დოკუმენტების საფუძველზე, საბჭომ რეკომენდაცია გასცა, თუმცა ამ სპეციალური შეთანხმების საგამონაკლისო წესის გამოყენებაზე უფლებამოსილი პირი ქალაქის მერია. საბოლოო გადაწყვეტილებას კვლავ არქიტექტურის სამსახური გამოსცემს. ერთადერთი დასაბუთება გვაქვს _ ზონალური საბჭოს რეკომენდაცია, მაშინ როდესაც ეს გადაწყვეტიელბა უფლებამოსილ პირს უნდა მიეღო, ამ შემთხვევაში, დედაქალაქის მერს.

_ რა არის ამ ყველაფრის მიზეზი?

_ პირველ რიგში, ალბათ, ის, რომ სამშენებლო კანონმდებლობა საქართველოში მოუწესრიგებელია, ფრაგმენტულია, სხვადასხვა მიზნით შექმნილ კანონებშია გაფანტული და არ არის იმდენად დეტალიზებული სანებართვო საქმიანობის კონტროლში, რამდენადაც თვითონ სამშენებლო საქმიანობა ძალიან ზუსტი და კონკრეტულია. ის უნდა შედგებოდეს ბევრი ტექნიკური რეგლამენტისგან, რომელიც არეგულირებს, როგორ მოიქცეს სპეციალისტი დაწყებული მიწის ნაკვეთის კვლევიდან, აშენებული შენობის ექსპლუატაციაში გაშვებით დასრულებული, ეს არის ერთ-ერთი მთავარი პრობლემა. შესაბამისად, როდესაც სამშენებლო სამართალში არ არსებობს ცხად ნორმათა ერთობლიობა, ამ დროს შემოდის საჯარო მოხელის თვითნებობა, რომ მან თავისი შეხედულებისამებრ, არა კანონის მიზნისთვის და მიზნიდან გამომდინარე გადაწყვიტოს საკითხი, არამედ, _ თავისი გემოვნებით. შეიძლება, ის ძალიან გულწრფელი იყოს თავის გადაწყვეტილებაში, მაგრამ ის აცდენილია მთავარს _ დაეფუძნოს კანონს, რომელიც საზოგადოების შეთანხმების საგანია.

_ გამოსავალი?

_ მე პირადად სივრცითი მოწყობისა და მშენებლობის კოდექსის პროექტზე ვმუშაობდი, რომელიც უკვე საქართველოს პარლამენტში განიხილება. ჩემი წვლილი ამ პროექტში მთლიანად ქალაქ თბილისის არქიტექტურული საქმიანობის გამოცდილების მაქსიმალურად ასახვა იყო, იმ ხარვეზების გათვალისწინება, რაც ზემოთ აღვნიშნე. შეიძლება, ცუდი კანონი გვქონდეს, მაგრამ კარგ შედეგებს მივაღწიოთ. კარგი შედეგები სწორედ იმ შემთხვევაში მიიღწევა, თუ ერთიანი, საზოგადოებასთან შეთანხმებით ჩამოყალიბებული ხედვა გვექნება _ საით მივდივართ, როგორც საზოგადოება და მოქალაქეები ამ ქალაქში; საითკენ გვინდა განვითარდეს ეს ქალაქი, რომ მომავალში ვიცხოვროთ ჯანსაღად და ეს სივრცე დავუტოვოთ შემდგომ თაობებსაც. დღეს ამ თვალსაზრისით სერიოზული გამოწვევები გვაქვს, არ არსებობს ერთიანი ხედვა, გვაქვს ფორმალური პოლიტიკის ფრაგმენტები ცალკეულ ნორმატიულ აქტებში, მათ შორის, თბილისის განაშენიანების წესებში, მაგრამ, საბოლოო ჯამში, არ გვაქვს კონსოლიდირებული გეგმა შეჯერებული, მათ შორის, ბიზნესთანაც, რადგან დეველოპმენტის გარეშე, უბრალოდ, მხოლოდ საბიუჯეტო თანხების ამარა ვერ განვვითარდებით. უკვე სხვა წყობაში ვცხოვრობთ, ეს არის მთავარი გამოწვევა ქალაქისთვის. ამ საკითხზე ქალაქმა ცოტა ხნის წინ დაიწყო მუშაობა, მაგრამ, ერთი შეხედვით, პროცესები არც თუ ისე დამაიმედებლად მიდის.

 

ულრიხ შტელკენსი _ გერმანიის შპაიერის ადმინისტრაციულ მეცნიერებათა  უნივერსიტეტის პროფესორი:

_ დისკრეციულ უფლებამოსილებას, პირველ რიგში, ადმინისტრაციის კანონიერებასთან აქვს კავშირი. ეს ნიშნავს იმას, რომ ადმინისტრაციულ ორგანოს დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელება შეუძლია მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როდესაც მისთვის კანონი ამის შესაძლებლობას იძლევა. პირველ რიგში დასადგენია ფაქტობრივი გარემოებების ურთიერთმიმართება გამოსაყენებელ კანონთან. თუკი სწორ ნორმას მიუსადაგებ არასწორ ფაქტობრივ გარემოებას, შედეგი ანალოგიურად კანონსაწინააღმდეგო იქნება, ვიდრე ეს პირიქით რომ მომხდარიყო. ადმინისტრაციული ორგანოს ნებისმიერი გადაწყვეტილება უნდა იყოს დასაბუთებული, მით უმეტეს, თუ ის ადამიანის უფლებებში ერევა. გერმანიაში მაგალითად, არსებობს ერთი სწორი პასუხი, რომელსაც ბოლო ინსტანციის სასამართლო იძლევა. დიდ ბრიტანეთში, მაგალითად, თუ რაიმე ფატალური შეცდომა არ დაუშვა ადმინისტრაციულმა ორგანომ, სასამართლო მათ გადაწყვეტილებებს სწორად მიიჩნევს და აღიარებს. გერმანულ მოდელზე თუ ვიმსჯელებთ, ჩვენ უფრო მიდრეკილები ვართ იმისკენ, რომ მოქალაქეებს მოთხოვნის უფლებები მივანიჭოთ კონკრეტული ადმინისტრაციის ქმედებებთან დაკავშირებით. ბრიტანეთსა და საფრანგეთში ასეა, რომ ცალკეული უფლებები უნდა იყოს გათვალისწინებული გადაწყვეტილებებში. ამას აქვს კავშირი ისტორიულ წარსულთან, ცალკეული კანონების დაწერა-შედგენასთან, აგრეთვე, როგორ ასწავლიან საჯარო მოხელეების. ევროკავშირის ფარგლებში განსხავებული წარმოდგენა გვაქვს, თუ რას ნიშნავს კანონის სავალდებულობა და კანონის მბოჭავი ძალა. სამართლის ერთგვაროვანი გამოყენება კონკრეტულ სახელმწიფოში დამოკიდებულია იმაზე, რომ პრაქტიკოსები იყვნენ ერთ აზრზე _ როგორ გაიგონ კონკრეტული ნორმები და როგორ უნდა დაიწეროს კანონი. ამასთან დაკავშირებით უნდა არსებობდეს ერთიანი მიდგომა. საბოლოო ჯამში, ეს არის კანონის წინაშე თანასწორობის საკითხი.

_ თქვენი დაკვირვებით, რა არის საქართველში საჯარო მმართველობის მთავარი პრობლემა?

_ როგორც დავაკვირდი, საქართველოში საკვანძო პოზიციებსა და ადმინისტრაციაში გყავთ ადამიანები, რომელთაც ერთმანეთისგან ძალზე განსხვავებული ცოდნა აქვთ. უფროსი ასაკის ადამიანებმა შეიძლება სსრ კავშირის დროს მიიღეს განათლება, ზოგმა, შეიძლება, აშშ-ში მიიღო, ზოგმა _ ევროპაში, მაგრამ ამას არ აქვს მიშვნელობა, მათ შეიძინეს ცოდნა, როგორი მიდგომა უნდა არსებობდეს კანონთან მიმართებით. ერთმანეთთან განსხვავებული მეთოდის კულტურის პრობლემა ევროპაში გასული 10 წლის განმავლობაში შევიცანით, ეს იმას ნიშნავს, რომ მიდრეკილნი ვართ, ერთმანეთის აზრებს ავცდეთ.

_ რა მიგაჩნიათ პრობლემის დაძლევის საშუალებად?

_ ამ პრობლემის დაძლევის საშუალებად მიმაჩნია ერთგვაროვანი სწავლების შემოღება, მათ შორის, სამართალმცოდნეებისთვის. საკანონმდებლო რედაქციის კუთხითაც ეს ძალიან მნიშვნელოვანია, ვინაიდან ეს ყველაფერი შეიძლება იმაზე იყოს დამოკიდებული, რომელმა არასამთავრობო ორგანიზაციამ გასცა კონკრეტული კანონის მიღების დროს კონსულტაციები, ან რომელმა მინისტრმა სად მიიღო განათლება. როდესაც საქმე ეხება დისკრეციას, ამ კუთხით ძალიან კარგია ევროსაბჭოს რჩევები, რომელიც იმას კი არ აღწერს, თუ როდის არის მოცემული დისკრეცია, არამედ როდის არის მოცემული გადაწყვეტილებების მიღების დროს თავისუფალი სივრცე ადმინისტრაციული ორგანოსთვის.

 

თამარ ბატიაშვილი

 

დატოვეთ კომენტარი