„ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციამ“ საქართველოს კონსტიტუციის გადასინჯვის პროცესი შეაფასა. ანგარიშის მომზადების მიზანი ქვეყნის მასშტაბით განვითარებული საკონსტიტუციო რეფორმის შეჯამება, გაანალიზება, ძირითადი ტენდენციების გამოკვეთა და არსებული გამოცდილების გააზრების მიზნით ფართო (დაინტერესებული) საზოგადოებისთვის წარდგენაა. დოკუმენტი სრულად ასახავს საკონსტიტუციო რეფორმის ყველა ეტაპს _ დაწყებული სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის შექმნიდან, ახლად მიღებულ კონსტიტუციაში დამატებითი ცვლილებების ინიცირებით დასრულებული.
„ანგარიში ეფუძნება სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის სამუშაო ჯგუფებისა და თავად კომისიის სხდომებზე საია-ს წარმომადგენელთა უშუალო დასწრების შედეგად შეკრებილ ინფორმაციას, პარლამენტის, სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის ვებგვერდსა და მედიასაშუალებებში გავრცელებულ ინფორმაციას, საქართველოს პარლამენტიდან გამოთხოვილ საჯარო ინფორმაციას, ისევე როგორც კონსტიტუციის გადასინჯვის კანონის პროექტთან დაკავშირებით „ვენეციის კომისიის“ მიერ შედგენილ დასკვნებს. ანგარიშის მომზადებისას რიგ საკითხებთან მიმართებით, ასევე, გაანალიზდა საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობა“, _ აღნიშნავენ საიაში.
ამ თემაზე „ქრონიკა+“ ესაუბრება „ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის“ საპარლამენტო მდივანს, სოფო ჭარელს:
_ ჩვენი ანგარიშის შედეგად გამოიკვეთა შემდეგი მნიშვნელოვანი მიგნებები:
- კონსტიტუციის გადასინჯვის პროცესი არსებითი ხარვეზებით წარიმართა. რამაც შედეგად, ერთი მხრივ, ქვეყნის უზენაეს კანონზე საერთო კონსენსუსის მიღება გახადა შეუძლებელი, ხოლო, მეორე მხრივ, თავად კონსტიტუციური კანონის პროექტის ტექსტი არაერთი აქტორის, მათ შორის, „ვენეციის კომისიის“, კრიტიკის საგნად აქცია.
სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისია:
- სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის საქმიანობა არაგონივრულად მცირე _ ოთხთვიან პერიოდში წარიმართა, რამაც საწყის ეტაპზევე გამორიცხა სათანადოდ დამუშავებული და გააზრებული გადაწყვეტილებების მიღების შესაძლებლობა. განსაკუთრებით, მუშაობის სუფთა ფურცლიდან დაწყების პირობებში;
- მიმდინარე პროცესებზე ნეგატიურად აისახა სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის მუშაობიდან პრეზიდენტის ადმინისტრაციის გამოთიშვა, რამდენადაც, საკონსტიტუციო კომისიის ერთ-ერთ განსახილველ საკითხს სწორედ პრეზიდენტის არჩევის წესი და უფლებამოსილებები წარმოადგენდა;
- სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის დებულება არ ითვალისწინებდა კომისიის წევრი არასამთავრობო სექტორისა და საექსპერტო წრის წარმომადგენელთა შერჩევის სპეციალურ კრიტერიუმებსა და წესს. შესაბამისად, უცნობი დარჩა, რა გარემოებებზე დაყრდნობით მიიღეს კონკრეტული ორგანიზაციებისა და პირების შერჩევის გადაწყვეტილება. ისევე, როგორც ვერ უზრუნველყვეს ყველა დაინტერესებული პირისთვის აღნიშნული შესაძლებლობით სარგებლობა თანაბარ საწყისებზე;
- კომისია, უმეტესწილად, იურიდიული სფეროს წარმომადგენლებით დაკომპლექტდა მაშინ, როდესაც, კონსტიტუციის მრავალმხრივი ბუნების გათვალისწინებით, მასზე მუშაობა მულტიდისციპლინურ მიდგომას საჭიროებდა;
- სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის შიგნით განვითარებული პროცესების ერთ-ერთ უმთავრეს ნეგატიურ მახასიათებელს წარმოადგენდა სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში გადაწყვეტილების მიღების ნათელი წესის არარსებობა, რამაც არაერთი გაურკვევლობა და არასწორი მოლოდინები წარმოშვა პრაქტიკაში;
- სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიაში წევრთა ეფექტიან ჩართულობას აბრკოლებდა კომისიის საქმიანობისთვის დამახასიათებელი დესტრუქციული ნაწილი, რაც, რიგ შემთხვევაში, კომისიის წევრთა ნაწილის შეურაცხყოფაში, რიგ შემთხვევაში, სენსიტიური საკითხების მიმართ გულგრილ დამოკიდებულებაში, რიგ შემთხვევაში კი არასაგნობრივ მსჯელობაში იყო გამოხატული;
- დაფიქსირდა სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის საქმიანობის გამჭვირვალობის ნაკლებობა. აღნიშნული გამოხატული იყო კომისიის რიგი წევრების არჩევის პროცესში, კომისიის არაწევრი ორგანიზაციების მოსაზრებების გაზიარების წესის არარსებობაში, გადაწყვეტილების მიღების წესის ბუნდოვანებაში, ვებგვერდზე სხდომის ოქმების გამოქვეყნების ვალდებულების დარღვევაში და რაც ყველაზე მთავარია, სხდომებზე მედიის წარმომადგენელთა შეზღუდულ დაშვებაში.
საყოველთაო-სახალხო განხილვები:
- განხილვები ისე იყო დაგეგმილი და წარმართული, რომ მან ფართო საზოგადოებას არ მისცა სათანადო შესაძლებლობა, თავისუფლად და აქტიურად ჩართულიყო განხილვების პროცესში. მეორე მხრივ _ ჩატარებული განხილვები არ ტოვებდა შთაბეჭდილებას, რომ ხელისუფლებას რეალურად სურდა დაგეგმილ ცვლილებებთან დაკავშირებით მოესმინა მოქალაქეების მოსაზრებები, განსაკუთრებით ხელისუფლების პოზიციებისგან განსხვავებული მოსაზრებები.
- საყოველთაო-სახალხო განხილვების მარეგულირებელი საკანონმდებლო ბაზა არ არის სრულყოფილი. განხილვის წარმართვის ერთთვიანი ვადის გარდა, პარლამენტის რეგლამენტი, პრაქტიკულად, არც ერთ საკითხზე არ ითვალისწინებს დეტალურ წესებს. შესაბამისად, არაერთი მნიშვნელოვანი პროცედურული ეტაპი მთლიანად პრაქტიკის დასარეგულირებელია. არსებულმა გამოცდილებამ კი ცხადყო, რომ დეტალური საკანონმდებლო ბაზის არარსებობა ფართო შესაძლებლობას ტოვებს, პროცესი ისე წარიმართოს, როგორც ეს მმართველი პოლიტიკური ძალის ინტერესებშია;
- უშუალოდ საყოველთაო-სახალხო განხილვების მიმდინარეობისას გამოვლინდა ისეთი პრობლემები, როგორიცაა განხილვების პირველი ეტაპის გრაფიკის არაგონივრულად მცირე დროით ადრე გასაჯაროება, დაბრკოლებების შექმნა განხილვებზე დასწრების კუთხით, მმართველი პოლიტიკური პარტიის, ოპოზიციური პარტიების მხარდამჭერებისა და საჯარო სექტორში დასაქმებული პირების მობილიზება, წინასწარ შედგენილი კითხვების არსებობა, დარბაზებში განთავსებულ მიკროფონებთან წინასწარ ადამიანთა გარკვეული ჯგუფების მობილიზება და სხვ.
საპარლამენტო განხილვები:
- კონსტიტუციის გადასინჯვის კანონპროექტის განხილვა და მიღება გაუმართლებლად შემჭიდროვებულ ვადებში წარიმართა;
- საკონსტიტუციო რეფორმის საყოველთაო კონსენსუსად ქცეული პროპორციული საარჩევნო სისტემის ამოქმედება მოულოდნელად გადავადდა, რამაც შედეგად პროცესიდან ოპოზიციური სპექტრისა და არასამთავრობო სექტორის გამოთიშვა გამოიწვია;
- გამოიკვეთა ქვეყნის უზენაეს კანონზე საერთო კონსენსუსის მიღწევის რეალური ნების არარსებობა, როგორც უმრავლესობის, ასევე ოპოზიციური პარტიების მხრიდან;
- კონსტიტუციის გადასინჯვის კანონპროექტი მხოლოდ ერთი პარტიის მხრიდან დამტკიცდა;
- ახლად დამტკიცებულ კონსტიტუციაში, დამატებითი ცვლილებების შეტანის მიზნით, განხორციელდა კანონპროექტის ინიცირება, მიუხედავად იმისა, რომ არსებობდა საჭირო ცვლილებების პირველ ეტაპზევე ასახვის პროცედურულ-სამართლებრივი შესაძლებლობა;
- დამატებით ინიცირებული ცვლილებების ფარგლებში განსახილველ საკითხებს დაემატა თვისობრივად ახალი ინიციატივები, რამაც, ერთი მხრივ, აზრი დაუკარგა განვლილ პროცესს, ხოლო, მეორე მხრივ, ხელი შეუწყო კონსტიტუციის საბოლოო ტექსტში გარკვეული ინიციატივების ასახვას, რომელთა მიმართ მსჯელობისა და გააზრებისთვის სათანადო დროის არარსებობის გამო, კვლავ არსებობდა გარკვეული ბუნდოვანება საკითხით დაინტერესებულ პირებს შორის;
- „ვენეციის კომისიის“ არსებულ რეკომენდაციათა დიდი ნაწილი გათვალისწინებულ იქნა, თუმცა არსებობს გარკვეული რეკომენდაციები, რომლებიც კონსტიტუციის საბოლოო ტექსტში არ ასახულა;
- კონსტიტუციის გადასინჯვის კანონის პროექტის საბოლოო ტექსტი აერთიანებს არაერთ პოზიტიურ ინიციატივას, თუმცა საერთო კონსენსუსის არარსებობის გამო აღნიშნული საკითხები განიცდის ქვეყნის უზენაესი კანონისთვის საჭირო მაღალი ლეგიტიმაციის ნაკლებობას.
მოკლედ, ეს ხარვეზები სამივე ეტაპზეა. სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიასთან მიმართებით მთავარი ხარვეზი ძალიან მცირე დრო იყო. კომისიას რამდენიმეთვიან პერიოდში სუფთა ფურცლიდან კონსტიტუციის ახალი ტექსტის შემუშავება დაევალა, რაც საკმარისი არ იყო, რომ სათანადო დისკუსია, მსჯელობა და ინფორმაციული გადაწყვეტილება ყოფილიყო მიღებული.
ასევე, ოთხი სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში არ იყო განსაზღვრული დეტალური წესი, თუ როგორ უნდა მომხდარიყო გადაწყვეტილებების მიღება. თავდაპირველად იმაზე იყო საუბარი, რომ კონსენსუსის საფუძველზე უნდა გადაწყვეტილიყო, ესა თუ ის საკითხი აისახებოდა თუ არა საბოლოოდ ტექსტში. მაგრამ, როგორც საბოლოო ჯამში აღმოჩნდა, რა მოლოდინებიც ჰქონდათ კომისიის წევრებს, დიდი ნაწილი საბოლოო ტექსტში საერთოდ არ მოხვდა, ან სხვა სახით შევიდა.
_ მაგალითად?
_ მაგალითისთვის, დამოუკიდებელ მარეგულირებელ ორგანოსთან დაკავშირებით ჩანაწერი, რომელიც, საბოლოოდ, ტექსტში გაჩნდა, საერთოდ არ განხილულა სახელმწიფო კომისიის ფარგლბში. ზოგადად, მთელი პროცესი იმას აჩვენებდა, რომ კომისიის შიგნით არსებული დისკუსიების გარდა, არსებობდა პარალელური პროცესი, დისკუსიები სხვადასხვა აქტორებთან და ბოლომდე ცნობილი არ არის, ვინ მონაწილეობდა აღნიშნულ დისკუსიებში. ერთი, რომ ეს პარლამენტის წარმომადგენლობა იყო და მეორე მთავრობა, ესეც გასაგებია, მაგრამ კიდევ სხვა აქტორები იყვნენ, რომლებიც ასევე ძალიან მნიშვნელოვან გადაწყვეტილებებს იღებდნენ და ეს ყველაფერი კომისიის ფარგლებს გარეთ ხდებოდა. ეს ორი უმნიშვნელოვანესი საკითხია, რაც კომისიას შეეხება.
საყოველთაო სახალხო განხილვასთან დაკავშირებით ერთი, როგორც აღვნიშნეთ, თვითონ საკანონმდებლო ბაზა დაუხვეწავია. ის მხოლოდ ერთთვიან პერიოდზე საუბრობს, როდესაც საყოველთაო სახალხო განხილვები უნდა გაიმართოს და არაფერია ნათქვამი იმაზე, თუ რამდენი ასეთი განხილვა უნდა შედგეს. ასევე, ეს პროცესი რეგიონებშიც უნდა გაიმართოს თუ არა, რა ტიპის უნდა იყოს ეს განხილვები, როგორ უნდა მიაწოდოს საზოგადოებამ საკუთარი მოსაზრებები პარლამენტს და ა. შ.
ამასთან, პრაქტიკული პრობლემები დაფიქსირდა, როგორიცაა, მაგალითად, უშუალოდ შენობაში შესვლისას დაბრკოლებების შექმნა. მაგალითად, ასეთი შემთხვევა იყო, როდესაც დაცვა მუნიციპალიტეტის თანამშრომლებს ატარებდა და ჩვეულებრივ ადამიანებს ამაზე უარს ეუბნებოდა; როდესაც რიგით მოქალაქეებს შენობაში შესვლა მოუნდათ, მათთვის საკმარისი ადგილი აღარ იყო.
ასევე დაფიქსირდა წინასწარი კითხვარები, რომელიც ჰქონდათ ადამიანებს და განხილვაზე ასე მიდიოდნენ. კიდევ მუნიციპალიტეტებში, ბაღებში, სხვადასხვა საჯარო დაწესებულებაში მომუშავე პირების მობილიზება და ამ ტიპის სხვა ხარვეზები დაფიქსირდა.
მოგეხსენებათ, პარლამენტმა ივნისში ორ დღეში ორი მოსმენით მიიღო კონსტიტუცია, როცა პირველი, „ვენეციის კომისიის“ დასკვნის გამოქვეყნებიდან და, მეორე, მოსმენებს შორის ძალიან ცოტა დრო იყო გასული. ანუ საკმარისი დრო იმისთვისაც კი არ იყო, რომ „ვენეციის კომისიის“ დასკვნა სიღრმისეულად გაანალიზებულიყო და კონსტიტუცია შემდგომ მიგვეღო.
თან, რაც ყველაზე მნიშვნელოვანია, პირველი და მეორე მოსმენით მიღებამდე ცალსახად არსებობდა რამდენიმე საკითხი, რომელიც საზოგადოებაში აზრთა არსებით სხვადასხვაობას იწვევდა. მაგალითად, ასეთი იყო მიწასთან დაკავშირებული საკითხი, ახალი გადასახადის შემოღებასთან, ქორწინებასთან დაკავშირებული საკითხები და ა. შ.
მოკლედ, დამატებითი მსჯელობის საჭიროება იკვეთებოდა, მაგრამ მაინც ძალიან დაჩქარებულად და ფორსირებულად წარიმართა ეს პროცესები.
ისიც მოგეხსენებათ, მთავარი კონსენსუსის საგანი პოლიტიკურ სპექტრსა და დაინტერესებულ საზოგადოებას შორის ის იყო, რომ პროპორციული სისტემა ძალიან მალე უნდა ამოქმედებულიყო. სწორედ საპარლამენტო ეტაპზე საზოგადოებისთვის უეცრად ცნობილი გახდა, რომ პროპორციული საარჩევნო სისტემა 2024 წლისთვის გადავადდა, რამაც, ვფიქრობთ, რომ ნეგატიური გავლენა იქონია საკონსტიტუციო რეფორმაზე. ამან ის განაპირობა, რომ პრეზიდენტმა რიგგარეშე სხდომა აღარ მოიწვია, პროცესიდან გაითიშნენ ისეთი მნიშვნელოვანი აქტორები, როგორებიცაა არასამთავრობო სექტორი, ოპოზიციური პარტიები, დავიმსახურეთ „ვენეციის კომისიის“ კრიტიკა და ა. შ.
ახლად მიღებულ კონსტიტუციაში კი დამატებითი ცვლილებების ინიცირება საჭირო გახდა. ესეც, ალბათ, ძალიან სწრაფ რეჟიმში მიღებით იყო განპირობებული. რაც ყველაზე მთავარია, დამატებითი ცვლილებების ფარგლებში, „ვენეციის კომისიის“ რეკომენდაციების გარდა, სხვა საკითხებიც მოხვდა, რომლებიც, ჩვენი აზრით, სათანადოდ გააზრებული არ იყო და არც დრო არსებობდა იმისთვის, რომ ისინი გაანალიზებულიყო და ამის შემდეგ კონსტიტუციაში ასახულიყო.
მაგალითად, შეგვიძლია ვისაუბროთ ინფორმაციის თავისუფლების მუხლზე, სადაც დამატებითი საფუძვლებიც კი გაჩნდა, რომელიც დღემდე დაინტერესებულ საზოგადოებაში სრულად არ არის გააზრებული და ნათელი არაა, ამ ტიპის ჩანაწერებმა პრაქტიკაში რა გამოხმაურება შეიძლება ჰპოვოს.
_ ვენეციის კომისიამ, ძირითადად, რა გააკრიტიკა?
_ უპირველესად, საარჩევნო სისტემის გადავადება. „ვენეციის კომისიის“ აზრიც სწორედ ის იყო, რომ ამ ერთი საკითხის მიმართ ყველა გაერთიანებული იყო და მისმა შეცვლამ შემდგომ საზოგადოებაში პოლარიზაცია გამოიწვია.
მეორე მნიშვნელოვანი საკითხი, რაზეც „ვენეციის კომისია“ საუბრობდა, _ კონსტიტუცია იმ მნიშვნელობის სამართლებრივი აქტია, რომელზედაც საზოგადოებაში მაქსიმალური კონსენსუსი და თანხმობა უნდა არსებობდესო. და როდესაც დაინტერესებული საზოგადოების უმრავლესობა ამ პროცესს ეთიშება, ეს, რასაკვირველია, პოლიტიკურად ძალიან ცუდია და ტექსტს გარკვეულ ლეგიტიმაციას აკარგვინებს, როგორი კარგიც არ უნდა იყოს იგი.
ანგარიშში ბევრ პოზიტიურ გაუმჯობესებაზეც არის საუბარი. საია ამბობს, რომ ახალმა კონსტიტუციამ ძალიან ბევრი პოზიტივი შემოიტანა, მაგრამ ის ფაქტი, რომ ამ ტექსტმა, საბოლოო ჯამში, მხარდაჭერა ვერ ნახა, ცხადია, ეს ძალიან ცუდია და ტექსტსაც ლეგიტიმაციასა და მნიშვნელობას აკარგვინებს. ეს იმ შემთხვევაში ექნებოდა, თუ საზოგადოება უფრო მეტად დაუჭერდა მხარს.
_ სამომავლო გადასინჯვასთან დაკავშირებით საიას რეკომენდაციები როგორია?
_ ამ ანგარიშის დაწერისას ჩვენი მიზანი სწორედ ის იყო, რომ ამ მნიშვნელოვანი რეფორმის ერთიანი სურათი შეგვექმნა. თითოეული ეტაპი ძალიან დეტალურად გაანალიზებულია და საიას მოსაზრებები იქ ძალიან ცოტაა დაფიქსირებული. ძირითადად, ობიექტურად გადმოცემულია ყველა ის პროცესი, რაც ბოლო ერთი წლის განმავლობაში განვითარდა.
ჩვენი ერთი და მთავარი რეკომენდაციაა, _ ამგვარი პროცესების შემაჯამებელი სახით წარმოდგენა კარგ შესაძლებლობას გვაძლევს, რომ ამ ყველაფერს გავეცნოთ, გავიაზროთ და სამომავლოდ გავითვალისწინოთ. ცხადია, ილუზია და მოლოდინი არ გვაქვს, რომ ეს უკანასკნელი საკონსტიტუციო რეფორმა იყო და, ალბათ, ეს სამომავლოდაც იქნება. მნიშვნელოვანია, რომ განვლილ პერიოდში არსებულ გამოცდილებას სამომავლო რეფორმები დაეყრდნოს და აღარ დაუშვას, თუნდაც, იდენტური ტიპის შეცდომები, რომ სამომავლოდ გაცილებით უკეთესი პროცესი მივიღოთ, ცხადია, უკეთესი ტექსტიც.
_ როგორი კონსტიტუცია სჭირდება ქვეყანას ისეთ საკვანძო საკითხებში, როგორიცაა საარჩევნო სისტემა, პრეზიდენტის არჩევის წესი?..
_ პროპორციულ საარჩევნო სისტემასთან დაკავშირებით საიას პოზიცია ცალსახაა, ჩვენ ვთვლიდით, ყველაფერი უნდა გაკეთებულიყო იმისთვის, რომ ეს სისტემა 2020 წლისთვის ამოქმედებულიყო. ამის შესაბამისად, ხმათა თანაბრობის პრინციპი მაქსიმალურად დაცული ყოფილიყო.
რაც შეეხება პრეზიდენტის პირდაპირი არჩევის წესს, „ვენეციის კომისია“ ამ აზრზეა და საიაც ამ პოზიციას იზიარებს, რომ ეს ორი მიმართულება ერთმანეთთან მჭიდროდ დაკავშირებულია. თუ საარჩევნო სისტემა სათანადოდ არ გაიმართება, შემდგომ, მოგეხსენებათ, პრეზიდენტს 300-კაციანი კოლეგია აირჩევს, რომლის დიდი ნაწილი სწორედ პარლამენტარები არიან.
სხვადასხვა კვლევიდან გამომდინარეობს და საერთაშორისო პრაქტიკაც იმას აჩვენებს, რომ საპარლამენტო რესპუბლიკებშიც ძალიან ბევრია ისეთი ქვეყანაა (ევროპის ქვეყნებს თუ გადავხედავთ, უმრავლესობაც კი), სადაც პრეზიდენტის პირდაპირი არჩევის წესი შენარჩუნებულია და ჩვენც საკონსტიტუციო კომისიაში სწორედ პირდაპირი წესის შენარჩუნებას ვუჭერდით მხარს.
გელა მამულაშვილი
სამშაბათი, 24 დეკემბერი, 2024
